LLBB-Instrumente: Zusammenwirken Vorhabenliste, Anregung von Beteiligung und Beteiligungskonzept

Umsetzung der Berliner Leitlinien für Bürger*innen-Beteiligung in der räumlichen Stadtentwicklung (LLBB) im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg

Einführung

Das vorliegende Arbeitspapier zum Zusammenwirken der LLBB-Instrumente Vorhabenliste, Anregung für Beteiligung und Beteiligungskonzept entstand als Vorarbeit für den Mini-Workshop „Neue Beteiligungs-Instrumente in Friedrichshain-Kreuzberg“.Der Workshop ist Teil der Beschäftigung des Stadtteilbüro Friedrichshain mit der bezirklichen Umsetzung der Leitlinien für Bürger*innen-Beteiligung aus zivilgesellschaftlicher Perspektive. Von 2017-2020 wurden auf Landesebene die Leitlinien für Bürger*innen-Beteiligung (LLBB) und ein Umsetzungskonzept als Handreichung für die Bezirke erarbeitet, auf denen die bezirkliche Umsetzung hauptsächlich basiert. Beide Dokumente sind öffentlich zugänglich und sind Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen.

Die Einführung von Leitlinien für Bürger*innen-Beteiligung in Berlin soll einerseits den Stadtbewohner*innen bessere Möglichkeiten geben, sich über Planungsprozesse/Bauvorhaben zu informieren und ihre Mitwirkung zu stärken. Andererseits wurde ein Leitfaden entwickelt, der gesetzlich nicht vorgeschriebene, aber mittlerweile oft praktizierte, informelle Beteiligung standardisiert/vereinheitlicht. Die Leitlinien formulieren Grundsätze für Beteiligung, die mithilfe der folgenden 5 Instrumente umgesetzt werden sollen:

• Anlaufstelle
• Vorhabenliste
• Anregung von Beteiligung
• Beteiligungskonzept
• Beteiligungsbeirat

Im Folgenden erläutern wir das Zusammenwirken der drei Instrumente Vorhabenliste, Anregung von Beteiligung und Beteiligungskonzept. Während wir uns anschließend bei der Vorhabenliste und Anregung von Beteiligung auf die Frage nach Entscheidungskriterien konzentrieren, interessiert uns beim Beteiligungsprozess insbesondere die Frage der partizipativen Erarbeitung.

Das Zusammenwirken der LLBB-Instrumente „Vorhabenliste, Anregung von Beteiligung und Beteiligungskonzept“

Von den 5 Instrumenten wirken sich insbesondere Vorhabenliste, Beteiligungskonzept und Anregung von Beteiligung unmittelbar auf die Verwaltungstätigkeiten aus, da sie den Stadtbewohner*innen verbesserte Informations- und Beteiligungsmöglichkeiten versprechen.

Das Basis-Instrument dafür ist die Vorhabenliste, in der z.B. Bauprojekte, Straßenerneuerungen oder Spielplatz-Neugestaltungen eingetragen werden. Für jedes dieser einzelnen Vorhaben wird ein eigenes Dokument erstellt, in dem das Vorhaben beschrieben und angegeben wird, ob die Bürger*innen sich einbringen/beteiligen können. Wie eine Vorhabenliste aussehen kann, könnt ihr euch hier am Beispiel aus Lichtenberg anschauen.

Für jedes Vorhaben in der Vorhabenliste, für das Beteiligung vorgesehen ist, soll ein individuelles Beteiligungskonzept erstellt und veröffentlicht werden. Das Beteiligungskonzept ist ein eigenständiges Dokument, in dem detailliert die Rahmenbedingungen für das Vorhaben und die durchzuführende Beteiligung beschrieben werden, z.B. auch die Stufe der Beteiligung  (Information, Konsultation, Mitwirkung, Mitentscheidung).

Ist für ein Vorhaben in der Vorhabenliste noch keine Beteiligung vorgesehen, können Bürger*innen Beteiligung anregen. Laut Umsetzungskonzept kann das Instrument „Anregung von Beteiligung“ nur bei Vorhaben benutzt werden, die bereits auf der Vorhabenliste stehen. Ist die Anregung erfolgreich, wird in der Vorhabenliste auf die geplante Beteiligung hingewiesen.

Das folgende Schaubild veranschaulicht das Zusammenwirken der drei Instrumente auf verschiedenen Ebenen und markiert gleichzeitig die Entscheidungspunkte, an denen sich die Frage stellt, anhand welcher Kriterien entschieden wird (s. blaue Kästchen):

Zusammenwirken der drei Instrumente:

I. Vorhabenliste und Anregung von Beteiligung

Kriterien für die Instrumente und die Frage, wann Beteiligung stattfindet

Für die Vorhabenliste benennt das Umsetzungskonzept Kriterien, anhand derer die Verwaltung entscheidet, welches Projekt/Vorhaben in die Liste aufgenommen wird: z. B. ein „wesentlicher Eingriff in die Umwelt, die soziale, grüne, verkehrliche und die Wohnsituation von Menschen“, oder „Bürger*innen haben Interesse an einem Projekt und das gemeinwohlorientierte Interesse steht im Vordergrund“.

Diese beiden Kriterien zeigen schon, wie viel Spielraum besteht, ob z.B. Baumfällungen auf Grundstücken landeseigener Wohnungsbau-gesellschaften auf der Vorhabenliste erscheinen oder nicht – mit der (möglichen) Konsequenz, dass die Nachbarschaft nicht oder zu spät informiert bzw. einbezogen wird, denn: sind die geplanten Baumfällungen nicht in der Vorhabenliste aufgeführt, kann auch keine Beteiligung angeregt werden. Das Umsetzungskonzept enthält zwar Hinweise, was in die Vorhabenliste eingetragen wird und was nicht. Aussagen zu der Frage, auf welcher Grundlage die Verwaltung entscheiden soll, ob für ein Projekt auf der Vorhabenliste Beteiligung durchgeführt wird, gibt es nicht. Das gleiche gilt für das Instrument Anregung von Beteiligung: das Umsetzungskonzept sagt lediglich, dass die Verwaltung bzw. der*die zuständige Stadtrat*rätin entscheidet. Wie für die Vorhabenliste enthält das Umsetzungskonzept für beide Instrumente jedoch keine „Entscheidungshilfen“.

Um Einheitlichkeit/Transparenz und nachvollziehbare Entscheidungen zu gewährleisten, braucht es daher Kriterien als Orientierungs- und Handlungsrahmen für Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft.

Einige Ansätze für Kriterien, wie die zwei Instrumente Vorhabenliste und Anregung von Beteiligung konkretisierend angewandt werden können, gibt es bereits. Zur Veranschaulichung, haben wir 3 Beispiele aus Berlin herausgesucht:

Beispiel 1: BVV-Beschluss DS/0194/V: „Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei allen Bauanträgen sicherstellen!“

2013 wurde die Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung im Verwaltungsverfahrensgesetz auf Bundesebene beschlossen[1]. Ein Beschluss der BVV Friedrichshain-Kreuzberg von 2017 knüpft daran an und fordert darüber hinaus die Einführung einer bezirklichen Vorhabenliste[2]:

1) Das BA wurde beauftragt, darauf hinzuwirken, „dass der Träger bei der Planung von Vorhaben, die nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von Dritten haben können, die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele des Vorhabens, die Mittel, es zu verwirklichen, und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung).“

• nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf eine größere Zahl Dritter wurde im Beschluss mit dem Neubau oder der Nutzungsänderung von mehr als 800m² BGF angegeben
• die betroffene Öffentlichkeit umfasst laut Beschluss den jeweiligen Straßenzug

2) Sollten die Bauantrag-Stellenden ihrer Informationspflicht nicht nachkommen, sollte das BA bei Vorhaben, die mehr als 2000m² BGF betreffen, selbst die Informationen im Internet veröffentlichen (Übersicht).

• anwendbar zur Konkretisierung der Vorhabenliste-Kriterien:
• Bürger und Bürgerinnen haben Interesse an einem Projekt. Dabei soll das gemeinwohlorientierte Interesse an dem Projekt im Vordergrund stehen
• Wesentlicher Eingriff in die Umwelt, die soziale, grüne, verkehrliche und die Wohnsituation von Menschen
• anwendbar als Kriterium für die Anregung von Beteiligung
• anwendbar als Kriterium für die Entscheidung, ob Beteiligung durchgeführt wird oder nicht

Beispiel 2: BVV-Beschluss DS/0713/IV: Nachbar*innen sind die Expert*innen

Es gibt einen BVV-Beschluss[3], nach dem das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg „bei größeren Bauvorhaben mehrere öffentliche Informations- und Beteiligungsveranstaltungen“ durchführen soll. Die sogenannten Fachgespräche sollen in Kooperation mit Initiativen oder Vereinen vor Ort konzipiert werden:

• Größere Bauvorhaben werden in dem Beschluss mit mehr als 100 Wohnungen oder über 1,5 Hektar Baufläche angegeben.
• anwendbar zur Konkretisierung der Vorhabenliste-Kriterien:
• Bürger und Bürgerinnen haben Interesse an einem Projekt. Dabei soll das gemeinwohlorientierte Interesse an dem Projekt im Vordergrund stehen
• Wesentlicher Eingriff in die Umwelt, die soziale, grüne, verkehrliche und die Wohnsituation von Menschen
• anwendbar als Kriterium für die Anregung von Beteiligung
• anwendbar als Kriterium für die Entscheidung, ob Beteiligung durchgeführt wird oder nicht

Beispiel 3: Leitlinien für Bürgerbeteiligung in Mitte

Schon 2017 wurden Leitlinien für Bürger*innen-Beteiligung in Mitte eingeführt. Dort können Bürger*innen Beteiligung anregen 1) für Vorhaben die auf der Vorhabenliste stehen und 2) für Vorhaben, die dort nicht aufgeführt sind[4]:

1) Bürger*innen können über das Büro für Bürgerbeteiligung (Anlaufstelle), die Stadtteilkoordination, die zuständige Fachverwaltung oder die BVV (z.B. Einwohnerfragestunde) Beteiligung anregen.

 2) Bürger*innen können auch eine Beteiligung zu bezirklichen Vorhaben anregen, die nicht auf der Vorhabenliste stehen. Voraussetzung ist, dass es sich um ein Vorhaben im Zuständigkeitsbereich der Bezirksverwaltung handelt. Dazu wird ein Vorschlag der BVV vorgelegt, der folgende Punkte enthalten muss:

• Bezeichnung des Vorhabens
• Hintergründe, Notwendigkeit und Zielsetzung für das Vorhaben
• Räumliche Lage
• Informationen über voraussichtlich betroffene Teile der Bevölkerung

Die BVV berät dann über den Vorschlag und gibt ein Ersuchen an das Bezirksamt, ob eine Beteiligung durchgeführt werden sollte. In beiden Fällen entscheidet das Bezirksamt anhand folgender Kriterien (und unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit – finanziell, personell, zeitlich:

• Bedeutung für den Bezirk
• Anzahl der Betroffenen
• Sicherung der Daseinsfürsorge
• Wohnortnahe Infrastruktur
• Maßnahme fällt in den Zuständigkeitsbereich der Kooperationsvereinbarung
• Jugend/Stadtentwicklung zur Durchführung von Kinder- und Jugendbeteiligungsverfahren

Falls die Anregung von Beteiligung nach Fall 1 oder 2 abgelehnt wurde, können die Einwohner*innen von Mitte einen Beteiligungsantrag an die BVV stellen und Beteiligung erwirken[5]. Für Vorhaben, die sich über die jeweiligen Stadtteile hinaus auswirken sind 1000 Unterschriften notwendig. Bei Vorhaben, die sich nur in einem Stadtteil auswirken, sind 500 Unterschriften ausreichend.

• anwendbar auch in Friedrichshain-Kreuzberg für die Aufnahme von Vorhaben in die Vorhabenliste bzw. für die Anregung von Beteiligung bei Vorhaben, die bisher nicht aufgeführt sind

Fragestellungen zur Erarbeitung von Kriterien

Wie die Beispiele zeigen, gibt es bereits bezirkliche Vorüberlegungen zu der Frage, wann Beteiligung stattfinden soll. Die Leitlinien in Mitte zeigen zudem, dass es möglich ist, Beteiligung anzuregen, auch wenn das Vorhaben nicht auf der Vorhabenliste steht.

Davon ausgehend/Dies im Hinterkopf wollen wir mit euch folgende Fragen besprechen und die Ergebnisse in den bezirklichen Umsetzungsprozess einbringen:

Anhand welcher Kriterien oder Beispiele könnte die Verwaltung darüber entscheiden, ob Beteiligung durchgeführt wird? 

a) zur Vorhabenliste: Was bedeuten die beiden oben zitierten Kriterien zur Aufnahme von Vorhaben in die Vorhabenliste? Wie können wir sie konkretisieren? Welche Vorhaben sollten/könnten darin inbegriffen sein? Welche Beispiele gibt es?

Soll auch für Vorhaben Beteiligung angeregt werden können, wenn sie nicht auf der Vorhabenliste steht? Wie könnte für ein Vorhaben Beteiligung angeregt werden, auch wenn es nicht auf der Vorhabenliste steht?

b) zur Anregung von Beteiligung: Anhand welcher Kriterien oder Beispiele könnte die Verwaltung über die Anregung von Beteiligung entscheiden?

II. Das LLBB-Instrument „Beteiligungskonzept“

Das Beteiligungskonzept ist eins der insgesamt fünf Instrumente, mit denen Verwaltungshandeln in Berlin einheitlicher und die Beteiligung der Bürger*innen an Projekten und Prozessen der räumlichen Stadtentwicklung gefördert und nachvollziehbarer/zugänglicher werden soll:

„Damit alle wissen, wie die Beteiligung abläuft, soll für jede Beteiligung vorab ein Beteiligungskonzept erarbeitet werden. Aus ihm wird deutlich, worum es bei der Beteiligung geht, wie sie abläuft, wer mitwirken kann und wie die Ergebnisse in das Vorhaben einfließen. Das Konzept wird rechtzeitig im Internet über einen Link in der digitalen Vorhabenliste veröffentlicht.“ (Umsetzungskonzept des Senats, zum Beteiligungskonzept: PDF-Seiten 58-72)

Das Instrument „Beteiligungskonzept“ aus zivilgesellschaftlicher Perspektive

Viele von uns haben Beteiligung an der räumlichen Stadtentwicklung bisher als etwas erlebt, in dem informelle Beteiligungsprozesse in Konkurrenz zu formalen Planungsverfahren laufen (vgl. Rostalski 2007). Das betrifft dann eher die Planungen größerer Flächen, an denen lokale Akteure (z. B. soziokulturelle Vereine oder Nachbarschaftsgruppen) bereits aktiv sind: sei es, weil sich dort durch Stadtbewohner*innen initiierte informelle Nutzungen etabliert haben, oder weil es (einfach) ein Interesse an einer nachbarschaftsorientierten Entwicklung der Fläche gibt. Ist ein offizieller Beteiligungsprozess im Planungsverfahren vorgesehen, werden vor Ort aktive zivilgesellschaftliche Akteure üblicherweise nicht in die Konzeption eingebunden.

Häufig wird eine externe Dienstleisterin beauftragt, die sich vor Ort nicht auskennt, bestenfalls 1-2 Gespräche mit den Vor-Ort-Akteuren führt und schlimmstenfalls nichts davon berücksichtigt. Es schließen sich ein oder mehrere Beteiligungsveranstaltungen an, gefolgt von der Abschluss-Kommunikation. Die Zivilgesellschaft, ob organisiert oder nicht, wird als eine große und undifferenzierte Verfahrensbeteiligte sichtbar ausschließlich im engen Rahmen dieser Veranstaltungen. Am Davor (Konzeption), Dazwischen (Ergebnisdokumentation) und Danach (Auswertung/Entscheidung) hat sie keinen Anteil.

Die Kritik an den beschriebenen Beteiligungsverfahren ist vielfältig. Drei Forderungen haben wir über die Jahre immer wieder gehört und selbst formuliert:

1. Nachvollziehbare und frühzeitige Kommunikation von Informationen zum Vorhaben, von Ablauf und Methoden und dem Umgang mit den Ergebnissen der Beteiligung u. ä.
2. Einbezug von (Beiträgen) selbstorganisierter Beteiligung im Verfahrensverlauf
3. Beteiligung an der Beteiligung: Einbezug der Zivilgesellschaft auch schon in die Konzeption von Beteiligung

Neben der Vorhabenliste (leichter Zugang zu Information) und der Anregung von Beteiligung (formale Anerkennung selbstorganisierter Beteiligung) ist das Beteiligungskonzept daher ein weiteres Schlüssel-lnstrument für die organisierte Zivilgesellschaft.

Mit dem LLBB-Umsetzungskonzept (UmKo) liegen detaillierte Vorgaben/Hinweise für den Inhalt des Beteiligungskonzepts vor, mit denen Beteiligung transparenter/nachvollziehbar werden soll. Die Zusammenfassung findet ihr hier. Auch der Umgang mit selbstorganisierter Beteiligung wird im UmKo ausführlich besprochen und es werden Vorschläge zur Darstellung selbstorganisierter Beteiligung im offiziellen Verfahren gemacht (UmKo, S. 56-57).

Weniger detailliert ist das UmKo bei der Erstellung des Beteiligungskonzepts: „Das Beteiligungskonzept soll als gemeinsame Arbeitsgrundlage dienen, zu der sich alle Beteiligten verbindlich bekennen. Für die Erstellung und Umsetzung ist die zuständige Verwaltung verantwortlich“ (UmKo, S. 47). Ein Sonderfall ist die partizipative Erarbeitung eines Beteiligungskonzept bei Vorhaben von zentraler Bedeutung. In diesem Fall soll es ein projektbegleitendes Gremium aus Politik/Verwaltung, der Vorhabenträger*in sowie Zivilgesellschaft und Fachleuten geben, das gemeinsam das Beteiligungskonzept erarbeitet.

Laut LLBB-UmKo kann jede Verwaltung für sich grundsätzliche Festlegungen dazu treffen, wann ein Vorhaben von zentraler Bedeutung ist. Einen Anhaltspunkt für die Umsetzung in Friedrichshain-Kreuzberg finden wir in dem oben bereits zitiertenBVV-Beschluss (DS/0713/IV) „Nachbar*innen sind die Expert*innen“:

Bei Bauvorhaben mit mehr als 100 Wohnungen oder über 1,5 Hektar Baufläche

• Durchführung mehrerer öffentlicher Informations- und Beteiligungsveranstaltungen
• Konzeption der Veranstaltungen in Kooperation mit Initiativen oder Vereinen vor Ort an Runden Tischen

Fragestellung zur partizipativen Erstellung von Beteiligungs-konzepten

Gewiss lassen sich die Inhalte des Beteiligungskonzepts gut aus der Praxis heraus kommentieren und ergänzen. Wir möchten uns hier jedoch auf die partizipative Erstellung von Beteiligungskonzepten konzentrieren. Denn die Beteiligung an der Beteiligung trägt am ehesten dazu bei, das ein Beteiligungskonzept möglichst alles beinhaltet, was es im konkreten Fall zu bedenken gibt.

• Anhand welcher Kriterien entscheidet die Verwaltung, ob ein Vorhaben von zentraler Bedeutung ist? Kritierien auf Bezirksebene? Auf Stadtteilebene?
• Bei welchen Vorhaben ist die partizipative Erarbeitung eines Beteiligungskonzepts noch sinnvoll? Welche Kriterien lassen sich dafür benennen?
• Welche Formen der partizipativen Erarbeitung eines Beteiligungskonzepts gibt es noch, jenseits eines projektbegleitenden Gremiums?  (z B. bei kleineren Vorhaben)

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[1] Vgl. Änderungshistorie des Verwaltungsverfahrensgesetzes: https://www.buzer.de/gesetz/1586/al38701-0.htm

[2] https://www.berlin.de/ba-friedrichshain-kreuzberg/politik-und-verwaltung/bezirksverordnetenversammlung/online/vo020.asp?VOLFDNR=7962

[3]     Vgl. DS/0713/IV “Nachbar*innen sind die Expert*innen”: https://www.berlin.de/ba-friedrichshain-kreuzberg/politik-und-verwaltung/bezirksverordnetenversammlung/online/vo020.asp?VOLFDNR=5500

[4]    vgl. Leitlinien Mitte, “4. Wie können Bürger*innen Beteiligung initiieren?, S. 9-11: https://www.berlin.de/ba-mitte/politik-und-verwaltung/service-und-organisationseinheiten/sozialraumorientierte-planungskoordination/buergerbeteiligung/leitlinien_fuer_buergerbeteiligung.pdf

[5]    entscheidende Unterschiede zum Einwohner*innen-Antrag: 1. Frage: Bei ausreichender Anzahl an Unterstützungs-Unterschriften muss Beteiligung stattfinden, oder kann die BVV kann den Antrag noch ablehnen?; 2. Für kleinere Vorhaben reichen 500 Unterschriften, Einwohner*innen-Antrag benötigt immer 1000 (gültige) Unterschriften